المركزيّة واللامركزيّة والجدلُ المفاهيميّ

رامان آزاد_

رغم التوافق اللغويّ ما بين مصطلحي الإدارة المحليّة والذاتيّة، إلا أنّ الاختلافَ قانون الإدارة المحلية ومشروع الإدارة الذاتية يكمن بالإطارِ المفاهيميّ والدلاليّ وأطر الصلاحيات، والسبب يعود للاختلافِ في طبيعةِ الأساسِ الذي يرتكز إليه كلّ منهما، فقانون الإدارة المحليّة يقرُّ باللامركزيّة لكنها يضعها في إطارٍ هيكليّةٍ سلطويّة شديدة المركزيّةِ يقودها المجلس الأعلى للإدارةِ المحليّةِ، فيما الإدارة الذاتيّة تبنّت الأساسَ المجتمعيّ بصلاحياتٍ أوسع.

تدرج تاريخيّ للإدارة المحليّة

شهدت الإدارة المحليّة أو التقسيم الإداريّ للمناطق مراحلَ متباينة، ففي الحقبة العثمانيّة اعتمد نظام التقسيم إلى ولايات، وقسّمت الولاية إلى أقضية، ويتألف القضاء من عدة نواحٍ، وتضم الناحية عدة قرى، ولم تكن هناك ضوابط قانونيّة تحكم العمل الإداريّ، والوالي يتم تعيينه من السلطان ويتمتع بصلاحيات واسعة، ومهمته تحصيل الجبايات بأنواعها والتجنيد، فكانت دولة تعتاش على حساب خيرات ولاياتها.

خلال مرحلة الانتداب الفرنسيّ صدر قرار في 10/1/1936 وبموجبه قُسمّت سوريا إلى محافظات، وكلّ محافظةٍ إلى أقضية، والقضاء إلى نواح والناحية إلى قرى، وأوجد القرار مجالس محليّة ومنحها صلاحياتٍ محدودة، فكانتِ النتيجةُ أنّها كانت محدودةً في مستواها التنظيميّ وأدائها العمليّ.

بعد الاستقلال، صدر قانون البلديات رقم 172 في 23/1/1956، وكذلك قانون مجالس الأحياء والقرى (قانون المخاتير) رقم 215 لعام 1956. ثم صدر قانون التنظيمات الإداريّة رقم (496) بتاريخ 21/11/1957 والذي ألغى القرار الفرنسي وكافة تعديلاته، ولكنه لم يرتقِ عمليّاً إلى مستوى الخدمات المطلوب رغم أنّه يقوم على أساس اللامركزيّة عبر إيجاد مجالس محليّة يعتمد فيها إجراء الانتخاب النسبيّ (75% من أعضائه) من سكان المناطق المحليّة. وحالت جملة من الظروف والاضطرابات السياسيّة من تطبيق القانون، فلم تُجر الانتخابات.

ثم كانت الوحدة مع مصر في 22/2/1958. وقبيل الانفصال صدر القانون رقم 152 تاريخ 1961 الذي قضى بأن يطبق في سوريا (الإقليم الشمالي) قانون الإدارة المحلية النافذ في مصر (الإقليم الجنوبيّ)، إلا أنّ وقوع الانفصال في 28/9/1961 حال دون تطبيقه.

بدأت تجربة الإدارة المحليّة في سوريا بصدور المرسوم التشريعيّ رقم (15) في 11/5/1971 والمتضمن قانون الإدارة المحليّة السوريّ، وأنشئت وزارة الإدارة المحليّة بالمرسوم التشريعيّ رقم (27) بتاريخ 3/8/1971، وصدرت اللائحة التنفيذيّة لقانون الإدارة المحليّة بالمرسوم رقم (2297) بتاريخ 18/9/1971.

ونصتِ المادة (129) من الدستور السوريّ الدائم لعام 1973: “مجالس الشعب المحليّة هي هيئات منتخبة تمارسُ سلطاتها في الوحدات الإداريّة وفقاً لأحكام القانون”. ونصّتِ المادة (130): “يُحدد القانون اختصاصات مجالس الشعب المحليّة وطريقة انتخابها وتكوينها وحقوق أعضائها وواجباتهم وجميع الأحكام الأخرى المتصلة بها”.

وبعد انطلاق الأزمة السوريّة صدر في 23/8/2011 المرسوم 107 الخاص بالإدارة المحليّة والذي جاء في إطار حزمة إصلاحات لاحتواء تداعياتِ الأزمة، والذي ذكر بوضوحٍ أكثر أسلوب الإدارة اللامركزيّة. وأكّد على نقل بعض المسؤوليات السياسيّة والإداريّة من المركز (دمشق) إلى الأطراف ممثلين بمسؤولين منتخَبين ومعيَّنين يعملون على المستويَين المناطقي والمحليّ، ولكن العقدة تكمن في مدى تمثيل هذه المجالس للقواعد التي انتخبتها وأسلوب الانتخاب، وعلى تمتّعها بصلاحياتٍ كافية لتستجيب بفعّاليّة للاحتياجات والمطالب المحلية. وقد تنبثق طبقة إضافيّة من الإدارة البيروقراطية محصّنة من المساءلة.

اللامركزيّة في القانون السوريّ

مبدأ اللامركزيّة لم يكن اجتراحاً من قبل الإدارةِ الذاتيّة في شمال وشرق سوريا، وإذا كانت دساتير دول العالم قد نصّت عليه بصيغ مختلفة، إلا أنّ المطلوب ليس استنساخاً لتجربة أيّة دولة، بل التوصل إلى أفضل صيغة حوكمة تتوافقُ مع تعدديّة الشعب السوريّ وغنى روافده الثقافيّة.

في الفصل الأول عرف قانون الإدارة المحليّة الذي صدر في 23/8/2011 بموجب المرسوم 107، الخطة الوطنية اللامركزيّةّ: الخطة التي يتم بموجبها نقل اختصاصاتها من السلطة المركزيّة إلى السلطة المحليّة.

وورد في المادة الثانية منه، أنّ القانون يهدفُ إلى: “تطبيق لامركزيّة السلطاتِ والمسؤوليات وتركيزها في أيدي فئات الشعب تطبيقا لمبدأ الديمقراطيّة الذي يجعلُ الشعبَ مصدرَ كلِّ سلطةٍ وذلك من خلال توسيعِ وتحديدٍ واضحٍ وغير مزدوج لسلطاتِ وصلاحياتِ مجالس الوحدات الإداريّة لتمكينها من تأدية اختصاصاتها ومهامها في تطوير الوحدة الإداريّة اقتصاديّاً واجتماعيّاً وثقافيّاً وعمرانيّاً”.

وجاء في المادة السابعة من القانون نفسه: “تتكون الجمهورية العربيّة السوريّة من وحدات إداريّة تتمتع بالشخصيّة الاعتباريّة والاستقلال الماليّ والإداريّ وهي (المحافظة، المدينة، البلدة، البلدية)”.

ووصف القانون 107، من قبل الإعلام الرسميّ بأنّه “خطوة في تطبيق لامركزيّة السلطات والمسؤوليات وتركيزها في أيدي فئات الشعب تطبيقاً لمبدأ الديمقراطيّة الذي يجعل الشعب مصدر كلّ سلطة وذلك من خلال تحديد واضح غير مزدوجٍ وتوسيع لسلطات وصلاحيات مجلس الوحدات الإدارية لتمكينها من تأدية اختصاصاتها ومهامها في تطوير الوحدة الإداريّة اقتصاديّاً واجتماعيّاً وثقافيّاً وعمرانيّاً، وتنفيذ المشاريع الخاصة بكفاءةٍ وفعاليّة. ورد في المادة (2) من دستور 2012: “السيادة للشعب، لا يجوز لفرد أو جماعة ادعاؤها، وتقوم على مبدأ “حكم الشعب بالشعب وللشعب”، وورد في المادة 130: تتكون الجمهورية العربية السوريّة من وحدات إدارية، ويبين القانون عددها وحدودها واختصاصاتها ومدى تمتعها بالشخصية الاعتبارية واستقلالها المالي والإداريّ.

المادة الثانية عشرة: “المجالس المنتخبة ديمقراطيّاً على الصعيد الوطنيّ أو المحليّ مؤسسات يمارس المواطنون عبرها دورهم في السيادة وبناء الدولة وقيادة المجتمع”.

وجاء في المادة 131: “يرتكز تنظيم الوحدات الإداريّة على تطبيق مبدأ لا مركزيّة السلطة والمسؤوليّات، ويبين القانون علاقة هذه الوحدات بالسلطة المركزيّة واختصاصاتها وإيراداتها المالية والرقابة على أعمالها، كما يُبين طريقة تعيين أو انتخاب رؤسائها، وكذلك اختصاصاتهم واختصاصات رؤساء المصالح فيها”.

أي أنَّ لكل وحدة إداريّة محليّة نطاقاً جغرافيّاً محدّداً، تمارس فيه نشاطاتها ذاتيّاً، وتتمتع بالحماية القانونيّة، عبر منحها الحق في إدارة شؤونها ذاتيّاً، بموجب صلاحيات يمنحها الدستور.

مصادرة القانون بالقانون

في منطقِ اللغةِ لا فرقَ بالمعنى ما بين الإدارة “الذاتيّة” والإدارة “المحليّة”، وفي كلتا الحالتين لا يمكنُ شرحُ آلياتِ التنفيذِ بدون مصطلحِ “اللامركزيّة”، ونقل بعض الصلاحيات إلى الأطراف لتشارك في إدارةِ المناطق بالتنسيقِ مع المركزِ. والفرق الحقيقيّ بين قانون الإدارة المحليّة 107، ومشروع الإدارة الذاتيّة، مفاهيميّ بالدرجة الأولى في مستوى الوظيفة والصلاحيات، والجدل الدائر حول المسألة سياسيّ بالدرجة الأولى، ولا يتصل مباشرة بأسلوب تطبيق القانون، بل بالقانون نفسه، الذي يصادر نفسه

يؤسسُ قانون الإدارة المحليّة لشكلٍ من القانون الإداريّ يتعلق بإدارة البلديات على أساسٍ خدميّ وماليّ، والإدارة المحلية كمفهوم، لها شخصية اعتباريّة إداريّة وماليّة، ولكنها محدودة بموجب تفويض والصحيح تعليمات المركز وممثليها في المحافظة، ومرجعيتها بحسب القانون هي المجلس الأعلى للإدارة المحليّة والذي يضم: وزير الإدارة المحلية والبيئة والمحافظين. ففيما يقر القانون صراحة على إدارة لامركزية فيما الوحدات الإداريّة، إلا أنّه يربط هذه الوحدات بالسلطة التنفيذيّة عبر هيكليّةٍ صارمةٍ ممثلة بوازرتي الإدارةِ المحليّة والداخلية، يُضاف إلى كلّ ذلك تفاصيل أخرى في المستوى الحزبيّ والأمنيّ والمنظمات الشعبيّة. فالمحافظون يتم تعيينهم من قبل السلطة التنفيذيّة، فيما مدراء المناطق والنواحي فهم ضباط الشرطة يتبعون لوزارة الداخليّة. ولا إرادة للمجتمعات المحلية بتعيينهم عبر آليات ديمقراطية والانتخاب.

وإذا كان الدستور الجديد قد ألغى المادة الثامنة والتي تعبر حزب البعث قائداً للدولة والمجتمع، إلا أنّ الهياكلَ التنظيميّة للحزب في المحافظات والمناطق والنواحي لم يطرأ عليها أيّ تغيير وكذلك صلاحياتها، والتي تنافس السلطة التنفيذيّة، وإذ لا يشير قانون الإدارة المحليّة إلى دورِ “حزب البعث”، إلا أنّه بقي على علاقةٍ وثيقةٍ بكل المؤسسات المحليّة. ومع إضافة تنوع المؤسسات الأمنيّة بصلاحياتها الموسّعة فإنّ صلاحياتِ المجالسِ المحليّة المنتخبة محدودة جداً. وغالباً بلا صلاحيّة.

بالمقابل فإنّ مفهوم الإدارة الذاتية أوسع، بجوانبه الإداريّة والاجتماعية والثقافيّة والسياسيّة والاختلاف بينهما يتصل بالجوانب القانونيّة والدستوريّة، ولكلّ منهما دلالاته التي تحدد الصلاحيات وامدى استقلاليّة الإدارات والمؤسسات. وبعبارةٍ أخرى لا يقتصر اختلاف مفهوم الإدارة الذاتيّة على إطار الواسع، بل لكونه جوهريّاً ينطلق من أساسٍ مجتمعيّ وليس سلطويّ، ولذلك يتمتع بقدر أكبر بكثير من الاستقلاليّة في الإدارة والخطط والميزانيات حتى التعبير السياسيّ والاجتماعيّ عن المكونات التي لها هوية ثقافيّة أو قوميّة أو دينيّة.

وقد تصدر قوانين تخالف جوهر قانون الإدارة المحليّة وتصادر صلاحيتها وتطعن باستقلاليتها، وعلى سبيل المثال نصت المادة 30 من قانون الإدارة المحليّة على استقلاليّة قرار المجالس المحلية، وجاء في المادة (30): “تختص المجالس المحلية في نطاق السياسة العامة للدولة بتسيير شؤون الإدارة المحليّة فيها وجميع الأعمال التي تؤدي إلى تطوير المحافظة “اقتصاديّاً واجتماعيّاً وثقافيّاً وعمرانياً”. إلا القانون رقم (42) الذي صدر في 6/10/2022، انتزع الاستقلاليّة وفرض هيمنة السلطة التنفيذيّة على تسيير عمل مجالس الإدارة المحليّة؛ وبموجب (المواد 1 و2 و3 و4) فإنّ المصادقة على العقود (التأجير أو الاستثمار أو البيع)، التي تبرمها مجالس الإدارة المحليّة تتمّ من قبل ممثلي السلطة التنفيذيّة (السلطة المركزيّة)، وبحسب القانون فإنّ المصادقة تكون من قبل اللجنة الاقتصاديّة لدى رئاسة مجلس الوزراء المادة (1) أو وزير الإدارة المحليّة (المادة 2)، أو وزير السياحة (المادة 3)، أو المحافظ (المادة 4)، وتحديد جهة التصديق ترجع فقط لقيمةِ العقدِ الموقعِ. وبذلك صادر هذا القانون الصلاحيّة الممنوحةَ للمجالسِ المحليّة.

ضرورة اللامركزية

كانت الحاجة ملحّة إلى التمييز عام بين الحاجات والمصالح على مستويين وطنيّ شامل مثل الدفاع والسياسة الخارجية والتمثيل الدبلوماسيّ والمرافق العامة وإدارة الثروات الوطنيّة وكلّ ما يمس بسلامة الكيان السياديّ للدولة، مقابل حاجات ومصالح لا تظهر إلا ضمن أطر جغرافيّة محددة، وتأخذ طابع المحليّة والخصوصيّة ومشاريع البنى التحتيّة وفق مقتضيات محليّة تأخذ بالاعتبار التوزع السكانيّ وطبيعة النشاط العام والجغرافيا والبيئة المحليّة التي لا يمكن تعميمها على سائر الأقاليم والمناطق.

ولا يمكن الحسم المطلق بين ما هو وطنيّ وما هو محليّ، نظراً لتداخل العلاقة والترابط الوثيق بينهما، إلا أنّ يكون ذلك شكلاً من توزيع المسؤوليات والصلاحيات وعدم تركيز الصلاحيات في العاصمةِ، وزيادة حيوية النشاط العام ومعالجة القضايا المحليّة بمرونة أكبر واتخاذ القرار في الوقت والمكان المناسبين، واختصار السلسلة الإداريّة الطويلة وتفادي البيروقراطيّة.

لا شك أنَّ اللامركزيّة الإداريّة تحلُّ مشكلةَ الجمود الإداريّ، وتزيد حيوية النشاط العام وتتجنب بطء إجراءات اتخاذ صنع القرار، وعدم كفايته، وكذلك مجمل سلبيات العمل المركزيّ، بسبب اتخاذ القرارات كلها على المستوى الملائم وفي المكان المناسب. وكلُّ ذلك ينسجم مع مبدأ الشراكة الوطنيّة وتأكيد أنَّ الشعب مصدر كلّ سلطةٍ.

يؤدي النظام اللامركزيّ إلى منح الوحدات المحليّة الاستقلال في إدارة المشروعات والمرافق المحليّة المتصلة اتصالاً مباشراً بالحاجات العامة. ويسهم استقلال الوحدات المحليّة دون شك في تبسيطِ الإجراءاتِ الإداريّة، وتجنب النظام الرتيب (الروتين) وتأخر صدور القرارات المتعلقة بالمصالح المحليّة ومعالجة المشكلات في حينها.

توفر اللامركزيّة قدراً أكبر من المشاركة المحليّة في رسم الخطط الاقتصاديّة والمشاريع الإنتاجيّة التي تناسب كل منطقة ومواردها. كما تحقق نوعاً من العدالة الاجتماعيّة يعزز الاستقرار ويحدُّ الهجرة من الريف إلى المدن الكبرى.

الحقوق تتناقضُ مع المركزيّة

تقومُ المواطنة على أساسٍ تكامليِ بين الحقوق والواجبات، وفي باب الحقوق والحريات جاء في المادة الثالثة والثلاثين من الدستور: الفقرة 3: “المواطنون متساوون في الحقوق والواجبات، لا تمييز بينهم في ذلك بسبب الجنس أو الأصل أو اللغة أو الدين أو العقيدة”.

وذكر الدستور التعدديّة السياسيّة وتعدد روافد الثقافة السوريّة، وفي المادة التاسعة جاء: “يكفل الدستور حماية التنوع الثقافيّ للمجتمع السوريّ بجميعِ مكوناته وتعدد روافده، باعتباره تراثاً وطنيّاً يعزز الوحدة الوطنيّة في إطار وحدة أراضي الجمهورية العربيّة السوريّة”. ولكن ما هي آليات تجسيد هذه التعدديّة؟

وإذ يذكر الدستور أن اللغة العربية هي اللغة الرسمية فإنه يخلو من أي إشارة إلى اللغة الأم. وفي بلد تتعدد روافده الثقافيّة مثل سوريا وتعتبر مصدر غنى حضاريّ، فإنّ الثقافة العامة تستقي من رافدٍ واحدٍ هو اللغة العربيّة، وبذلك لن تتحقق المساواة بين مواطنين يتمتعون بحقّ التعلم بلغتهم الأم وهي اللغة الرسميّة، وآخرين محرومين منها. ولا يسع النظام المركزيّ أن يراعي التنوع الثقافيّ، وبخاصة مع اعتماد مبدأ العدديّة ما بين أغلبيّة وأقلية، واعتماد ثقافة الأغلبيّة، ومقابل تغييب كامل للشعوب الأخرى، ومرده ذلك جوهريّاً يعود إلى عدم تبلور الهويات ما قبل الوطنيّة.

لا يمكن مراعاة الخصوصيات المحليّة والثقافيّة بدقتها ولا تطوير التعليم والخدمات العامة إلا بصلاحيات موسّعة للإدارةِ المحليّةِ، وعلى سبيل المثال تُوصف مناطق (الرقة ودير الزور والحسكة) على مدى عقود وحتى اليوم بأنها مناطق نامية، والمفارقة أنّها كل ثروات سوريا تتركز فيها كما أنّها سلة الغذاء السوريّة. رغم أنّ خطة خمسية كافية لتغيير واقع هذه المحافظات وإقامة الجامعات وتطوير الاستثمار الزراعيّ والصناعيّ فيها.

المسألة تتعلق بدرجة كبيرةٍ بالقاموس السياسيّ لدمشق الذي لم يطرأ عليه أيّ تغيير طيلة سنوات الأزمة، فلا وجود فيها لأيّ صيغة لإدارة ذاتيّة أو اللامركزيّة إلا وفق المعطى التنظيريّ القانونيّ، والذي لا يمكنُ تطبيقه بسببٍ طغيانِ مبدأ الشموليّة متعدد الطبقات.