التطور التاريخي للمركزية واللامركزية في سوريا

تحقيق/ باقر الكردو –

---

عاشت سوريا منذ نهاية الحكم العثماني نظما سياسية مختلفة ومراحل انتقالية عديدة. أفضت هذه التغيرات إلى نشوء أنظمة سياسية مختلفة ملكية منها و جمهورية، فدرالية منها أو مركزية. في هذه المادة سنحاول عرض التطور التاريخي للمركزية واللامركزية في سوريا.

من نهاية الإمبراطورية العثمانية إلى استقلال سوريا

بعد هزيمة الجيش العثماني وانسحابه من سوريا في أكتوبر 1918، دخلت الجيوش العربية بقيادة الأمير فيصل إلى دمشق. اقتصر حكم فيصل على سوريا الداخلية، فقد كان الإقليم الجنوبي أي فلسطين تحت السيطرة البريطانية، بينما كان الساحل تحت سيطرة الجيوش الفرنسية. في هذه الظروف، أفضى المؤتمر السوري العام لسنة 1919 إلى استقلال سوريا وتنصيب فيصل ملكاً على البلاد. وفي 8 آذار 1920 أعلن المؤتمر السوري قيام حكومة مدنية وتم صياغة دستور للمملكة حيث شكل الدستور من 177 مادة. نصت المادة الثانية على أن : «المملكة السورية تتألف من مقاطعات تشكل وحدة سياسية لا تقبل التجزئة» . في حين جاءت المادة السابعة والعشرين لتؤكد على لامركزية سياسية واسعة على أسس جغرافية واضحة في الحكم : «الحكومة العامة للمقاطعات السورية تتألف من هيئة الوزارة وهي المسؤولة أمام المجلس النيابي العام». ونصت المادة الخامسة والستين على أن يتم انتخاب المجلس النيابي في كل مقاطعة أعضاء لمجلس الشيوخ بنسبة ربع نوابها في المجلس النيابي العام ويعين الملك عدداً مساوياً لنصف عدد الأعضاء المنتخبين.

صدر الدستور رسمياً في 13 تموز/يوليو 1920 لكن لم تعمر مملكة فيصل طويلاً، فقد طبق الدستور لمدة خمسة عشر يوماً. دخلت الجيوش الفرنسية بقيادة الجنرال غورو في تموز 1920 العاصمة دمشق معلنة عن نهاية الحكم الملكي بعد الانتصار العسكري في ميسلون ومطبقاً بذلك مقررات اتفاقية سان ريمو أبريل 1920 التي أعطت حق الانتداب لفرنسا في كل من سوريا ولبنان، ونصيب وبريطانيا كان كل من فلسطين والعراق.

دول عدة ببرلمان ودستور وعلم خاص

رأى الجنرال الفرنسي غورو أن سورية تضم أدياناً وقوميات ومذاهب مختلفة فأسس ست دول: دولة حلب (1920) ودولة دمشق (1920 ) ودولة العلويين ( 1920)المشكلة من طرطوس واللاذقية وتلكلخ والحصن بالإضافة إلى مصياف.

بالإضافة إلى إنشاء دولة لبنان الكبير(1920) بعد أن قام غورو بفك أربع أقضية وهي بعلبك و البقاع وراشيا وحاصبيا عن دمشق. وفي 1921 تم إنشاء دولة الدروز.

وفي السنة نفسها تم الإعلان عن حكم ذاتي للواء إسكندرون وذلك تحت الضغط التركي. كان لكل دولة علماً وأعياد وطنية وبرلمان ودستور. فمثلاً نصت المادة 27، من دستور دولة جبل العلويين على أن يقود السلطة حاكم بقيادة مجلس تمثيلي.

في أواخر عهد الجنرال هنري غورو وبالتحديد في 28 يونيو 1922 تم إعلان الاتحاد الدستوري على أساس فدرالي بين كل من دولة حلب ودولة دمشق ودولة جبل العلويين. تم تشكيل مجلس اتحادي يضم ممثلين عن دولة حلب ودولة العلويين ودولة دمشق. وفي 28 حزيران 1922 تم تشكيل الحكومة الثانية تحت حكم الانتداب الفرنسي برأسه صبحي بركات العابد وهي أول حكومة فيدرالية في تاريخ سوريا.

لم يتم تأسيس دولة سوريا إلا في سنة 1925. فقد ضمت حلب ودمشق، في حين حافظت كل من جبل العلويين والدروز على حكم ذاتي واسع إضافة إلى لواء إسكندرون.

بعد وصول الجبهة الشعبية إلى الحكم في فرنسا، بعد فوزها في انتخابات 1936، بدأت الحكومة الجديدة بمحادثات مع الكتلة الوطنية من أجل استقلال سوريا. أفضت الاجتماعات إلى توقيع المعاهدة الفرنسية السورية وتم الإقرار بدستور 1936 وتم تقسيم سوريا بموجبها إلى محافظات محلية بالاستناد إلى المادة رقم 109 من الدستور السوري الجديد.

من الاستقلال إلى حكم انقلاب البعث

بعد استقلال سوريا عن فرنسا وخروج آخر جندي فرنسي من سوريا في 17 نيسان 1946، سارعت النخب السياسية القومية العربية في كل من حلب(حزب الشعب) ودمشق (الحزب الوطني) إلى تطبيق سياسة مركزية مع هيمنة واضحة للحزب الوطني. أدى الاستياء الشعبي من هذه النخب من جهة والسياسات المتبعة وهزيمة الجيوش العربية في حرب 1948 في فلسطين إلى سخط عام، مهدت هذه الأجواء لانقضاض حسني الزعيم في مارس 1949 على الحكم معلناً أول انقلاب عسكري في تاريخ سوريا وثاني انقلاب عسكري في العالم العربي. عطل حسني الزعيم العمل بالدستور السوري وحل البرلمان، وفوض كافة صلاحيات التشريع لنفسه وحل جميع الأحزاب وأغلق معظم الإذاعات والصحف والمجلات وباشر حكماً عسكرياً ديكتاتورياً مركزياً يقوم على شخص الزعيم.

أجريت انتخابات لتعيين رئيس الجمهورية فكان الزعيم المرشح الوحيد وفاز بنسبة 99.% ، أعلن الزعيم عن تكوين لجنة لتعديل الدستور برئاسة أسعد الكوراني وزير العدل، فتم وضع دستور جديد لسوريا يزيد من هيمنة السلطة المركزية على الحكم.

لم يدم حكم الزعيم طويلاً، ففي 13 أغسطس 1949 أطاح به سامي الحناوي، المحسوب على حزب الشعب، في انقلاب دموي شهد إعدام كل من حسني الزعيم ورئيس الوزراء محسن البرازي، وجدت بريطانيا ضالتها في سامي الحناوي المقرب من حزب الشعب برئاسه رشدي كيخيا، فكان هدف الحزب إقامة وحدة على أساس فيدرالي بين سوريا والمملكة العراقية بقيادة نوري السعيد.

الشيشكلي وزيادة صلاحيات البرلمان

وفي 19 ديسمبر 1949 قام الشيشكلي بانقلابه الأول والثالث في تاريخ سوريا. قام الشيشكلي بتهيئة مشروع دستور جديد للبلاد، أثارت المادة المتعلقة باعتبار الإسلام ديناً للدولة جدلً كبيراً، كان الإخوان يريدون مادة تشير إلى دين الدولة، وأخيراً وفي يوليو 1950 تم إقرار المادة المتعلقة بدين رئيس الدولة، حيث تنص على أن تكون ديانة رئيس الجمهورية هي الإسلام. جاءت المادة الأولى لتزايد على الطابع العربي للجمهورية السورية لتؤكد على أن سوريا جزء من الأمة العربية. عزّز الدستور الجديد من استقلالية القضاء، باستحداث المحكمة الدستورية العليا وقلص الدستور الجديد من صلاحيات رئيس وسحب منه حق نقض المراسيم والقوانين الصادرة وزاد من صلاحيات البرلمان.

مع نهاية عهد الشيشكلي، الذي هرب من سوريا في سنة 1955بعد احتجاجات شعبية ضد حكمه، تم العودة إلى دستور 1950 وبدأت ولأول مرة في تاريخ سوريا بعد نهاية الانتداب الفرنسي في تطبيق جانب من اللامركزية. ثم صدر قانون التنظيمات الإدارية الجديدة رقم 496 لعام تاريخ 21/11/1957. وتبنت المجالس المحلية إلى جانب المجالس البلدية وتضمن هذا إحداث مجالس المحافظات والمناطق والقرى والقيام بانتخابات محلية على كافة المستويات، لكنها لم تطبق بشكل تام ولم تفتح المجال لتطوير وتوسيع هذا القانون.

الفيدرالية مع مصر تفادياً للاجتياح التركي

في 22 فبراير 1958، أعلنت الوحدة بين سوريا ومصر على أساس فدرالي، بعد أن اضطر الساسة في دمشق الارتماء للحضن المصري بعد التهديدات الإقليمية الآتية من الحدود الشمالية، حشد الرئيس التركي عدنان مندريس جيشه على طول الحدود السورية مهدداً باجتياح سوريا، أمام التهديد التركي، سارعت الحكومة السورية إلى إبرام اتفاقية الدفاع المشترك مع مصر، ليتطور الأمر إلى قيام الوحدة بين مصر وسوريا على أساس اتحاد فيدرالي ووضع دستور جديد للجمهورية العربية المتحدة.

منح الدستور سلطة مطلقة لرئيس الجمهورية، فهو رئيس الدولة والقائد الأعلى للقوات المسلحة أما الوزراء فهم مجرد منفذين للسياسة العامة، وفيه يدعو الرئيس مجلس الأمة للانعقاد ويفضى دورته وله حق في حل المجلس وتشكيل مجلس آخر، وله حق اقتراح القوانين والاعتراض عليها وإصدارها ولا يحق لمجلس الأمة إلغاء أي قرار أو قانون يصدره رئيس الدولة إلا بأغلبية الثلثين. جاءت المادة 13 لتؤكد أيضاً صلاحيات الرئيس، «يتولى السلطة التشريعية مجلس يسمى مجلس الأمة، يحدد عدد أعضائه ويتم اختيارهم بقرار من رئيس الجمهورية، ويشترط أن يكون نصفهم على الأقل من بين أعضاء مجلس النواب السوري ومجلس الأمة المصري».

وجاءت المادة 17 ليكرس من صلاحية رئيس الدولة “يدعو رئيس الجمهورية مجلس الأمة للانعقاد ويفض دورته”. وأيضا المادة 38 « لرئيس الجمهورية حق حل مجلس الأمة. فإذا حل المجلس وجب تشكيل المجلس الجديد ودعوته للانعقاد خلال ستين يوماً من تاريخ الحل».

في سنة 1960، زاد انفراد جمال عبدالناصر بالحكم وقام بتوحيد برلمان الإقليمين في مجلس الأمة بالقاهرة وألغيت الوزارات الإقليمية لصالح وزارة موحدة في القاهرة، وتمت في السنة نفسها، الإعلان عن الإدارة المحلية عبر القانون رقم 124 والذي نص على مسمى الإدارة المحلية، بموجب هذا القانون تم إنشاء ثلاث مستويات في الإدارة المحلية المحافظة – والمدينة – والقرية بالإضافة إلى تشكيل مجلس مشترك من التنفيذيين والشعبيين يرأسه رئيس معين ووكيل المجلس من الشعبيين يحل محل الرئيس ويمارس اختصاصاته أثناء غيابه، في الإقليم الجنوبي للمملكة العربية المتحدة -سوريا- تم الإعلان عن تطبيق الإدارة المحلية بموجب القانون 152 الصادر في 29 آب 1961.

لم تدم الوحدة بين سوريا ومصر، ففي يوم 28 أيلول 1961 أعلن مجموعة من الضباط السوريين بقيادة النحلاوي عن الانقلاب على الحكم في سوريا وأدت بذلك إلى نهاية الوحدة بين مصر وسوريا. وتم إنشاء حكومة جديدة تسمى حكومة الانفصال. أتت حكومة الانفصال لتقوم بإصدار المرسوم رقم 79 القاضي بإلغاء القانون رقم 152 المتعلق بتطبيق قانون الإدارة المحلية.

 سوريا والبعث والمركزية الشمولية

وفي عام 08/03/1963 قام حزب البعث العربي الاشتراكي بانقلاب على الحكم في سوريا، وأعلن المجلس الوطني لقيادة الثورة عن حالة الطوارئ. في 3/09/1963 أعلن البعث عن المرسوم التشريعي رقم 146 والذي من خلاله صادق على إلغاء المرسوم التشريعي رقم 79 تاريخ 8/11/1961 واعاده العمل بقانون التنظيمات الإدارية رقم 496 بتاريخ 21/12/1958، مهد هذا الانقلاب إلى فترة مهمة من تاريخ سوريا بسيطرة حزب البعث على كل السلطات في سوريا وتطبيقه نظاماً مركزياً وشمولياً.

وفي 25-4-1964 تم وضع دستور مؤقت لسوريا التي كرست مبدأ الحزب الواحد وتقسيم السلطة إلى قسمين :السلطة الإدارية : صفة إدارية بحتة والسلطة السياسية : يضم المجلس الوطني للثورة بالإضافة إلى مجلس الرئاسة. يتولى المجلس الوطني للثورة السلطة التشريعية، ويراقب أعمال السلطة التنفيذية.

وبعد اعتلاء حافظ الأسد الحكم وقيامه بما يسمى بالحركة التصحيحية، أصدر قانون الإدارة المحلية الصادر بالمرسوم التشريعي رقم 15 لعام 1971 مع تشكيل المجالس الشعبية المحلية للمحافظات والذي يعد خطوة نحو تطبيق المركزية في سوريا! بموجب هذا القانون تم إحداث ست وحدات إدارية متمتعة بالشخصية المعنوية وهي : المحافظة، المدينة، البلدة، الوحدة الريفية، القرية التي عدد سكانها /5000/ خمسة آلاف نسمة فأكثر. وحددت المادة 8 عدد أعضاء المجالس المحلية فيما يلي:

– مجلس المحافظة من 30 إلى 100

– مجلس المدينة من 20 إلى 50

– مجلس البلدة أو الوحدة الريفية أو القرية من 10 إلى 25

فيما جاءت المادة 25 حول دور المحافظ « يكون في كل محافظة محافظ يعين ويعفى من منصبه بمرسوم ويعتبر من أعضاء السلطة التنفيذية»

وجاءت المادة 36 حول اختصاصات مجلس المدينة أو البلدة المتمثلة في حدود السياسة العامة للدولة وخطتها بجميع الأعمال التي تؤدي إلى تطوير المدينة أو البلدة (قيادة وتوجيه اعمال الأجهزة التابعة للمدينة أو البلدة لتحسين العمل فيها عن طريق المكتب التنفيذي وممارسة الرقابة على سائر نشاطاتها النظر في خدمات البلدية ومرافقها، القيام في نطاق المدينة أو البلدة بالمهام المناطق بمجلس المحافظة والمتعلقة بالشؤون الاجتماعية والتعليمية والثقافية والصحية والتموينية، والاقتصادية وغيرها، تحديث مرافق المياه والنقل في المدينة أو البلدة واستثمارها, اقرار مشروع الموازنة ورفعه للتصديق عليه من قبل السلطات الأعلى….)

وبعد أن أعلن حزب البعث عن دستور سنة 1973 نصت المادة 129 بشكل صريح على الإدارة المحلية «مجالس الشعب المحلية هي هيئات منتخبة تمارس سلطاتها في الوحدات الإدارية وفقاً لأحكام القانون». أما المادة (130) من دستور 1973 فقد نصت على تأسيس مجلس الشعب المحلي في سوريا «يحدد القانون اختصاصات مجالس الشعب المحلية وطريقة انتخابها وتكوينها وحقوق أعضائها وواجباتهم وجميع الأحكام الأخرى المتصلة بها»، وجاء في المادة العاشرة، “مجالس الشعب مؤسسات منتخبة انتخاباً ديمقراطياً يمارس المواطنون من خلالها حقوقهم في إدارة الدولة وقيادة المجتمع”.

يتبع…..