التعافي المبكر… أجندة سياسيّة وغايات إنسانيّة

بدرخان نوري_

---

اختتم مؤتمر بروكسل الثامن لدعم سوريا والمنطقة فعالياته الثلاثاء 30 نيسان الماضي بحضور نحو 800 شخص يمثلون منظمات المجتمع المدنيّ، والمهتمين بالشؤون الإنسانيّة والإغاثيّة من سوريين إضافة لمسؤولين غربيين، وأكد المؤتمر مجدداً على إيجاد حل سلميّ مستدام متوافق مع قرار مجلس الأمن 2254 والسير نحو “التعافي المبكر”. المصطلح الذي يكتنفه الغموض، ودعمت موسكو إدراجه في سياق دعمها لدمشق، ولتكون قناة انفتاحٍ عليها.

بداية التعاطي مع المصطلح 

جاء أول اتفاق عام بين الحكومات المانحة لزيادة ما يسمّى بمساعدات “التعافي المبكر” في سوريا في مؤتمر بروكسل في 6/5/2022، وقال جوزيب بوريل مسؤول السياسة الخارجيّة بالاتحاد الأوروبيّ: إنّ التمويل سيغطي احتياجات اللاجئين داخل سوريا وخارجها، ويدعم دول الجوار في المنطقة، التي استضافت اللاجئين السوريين بسخاء لأكثر من عشر سنوات وحتى الآن، كما سيدعم التعافي المبكر، والصمود بما يساعد السوريين على إعادة بناء حياتهم”. وأكّد بوريل أنّ “بروكسل تنفذ بحزم قرارها بعدم تمويل إعادة الإعمار في سوريا حتى يكون هناك انتقال حقيقيّ للسلطة”.

وورد مصطلح “التعافي المبكر” في قرار مجلس الأمن، رقم 2585 الذي صدر في 9/7/2021، بالفقرة الرابعة، التي جاء فيها “يرحب مجلس الأمن بجميع الجهود والمبادرات الرامية إلى توسيع نطاق الأنشطة الإنسانيّة في سوريا، بما في ذلك مشاريع الإنعاش المبكر الهادفة إلى توفير المياه وخدمات الصرف الصحيّ، والرعاية الصحيّة والتعليم والمأوى”.

وجدد مجلس الأمن، في القرارين رقم 2642 لعام 2022، والقرار رقم 2672 لعام 2023، دعمه مشاريع التعافي المبكر في القطاعات المذكورة سابقاً، لكنه أضاف قطاعاً جديداً وهو “دعم مشاريع الكهرباء”. ورغم عدم إلزاميّة القرارات قانوناً، إلا أنَّ تأثيرها السياسيّ يعطي الشرعية لمناصري التعافي المبكر.

الدور الروسيّ

هذه القرارات الأمميّة جاءت بعد انتهاء التفويض الأمميّ المعمول به منذ 2014. وكان نتيجة سجال طويل قادته موسكو مع الغرب حول تمديد ما يسمّى “الولاية عبر الحدود”، والتي تسمح بتسليم المساعدات الإنسانيّة من تركيا إلى شمال غربي سوريا الخاضع لسيطرة المعارضة دون موافقة حكومة دمشق ورغم ذلك، واعتباراً من تموز2021، وافقت روسيا، بعدما أجبرت نقاط دخول للأمم المتحدة من الأردن والعراق وواحدة من نقطتين من تركيا على الإغلاق، على التمديد للمعبر الأخير في شمال غربي سوريا مقابل التزامٍ دوليّ بتوجيهِ مزيدٍ من المساعدات عبر دمشق وزيادة مساعدات التعافي المبكر.

أضحت قضية المعابر ورقة مساومة روسيّة فعّالة، ولهذا وافقت على تمديد آخر لمدة ستة أشهر في 9/1/2023، وأكّد المندوب الروسيّ لدى الأمم المتحدة فاسيلي نيبينزيا أنّ التجديدات المستقبلية لن تحدث إلا إذا «تغيّرت مقاربة أعضاء مجلس الأمن بشأن المساعدات الإنسانيّة لسوريا من حيث النوعية”. بصرف النظر عما إذا كانت روسيا ستطالب بمزيد من الحركة في مسار جبهة التعافي المبكر أو تستخدم نفوذها لتحقيق أهداف أخرى، فالغرب، وخاصة الأوروبيّون، عليهم إيجاد موقف مشترك بخصوص أنشطة التعافي المبكر. إنّ التحول نحو المزيد من مشاريع التعافي المبكر في مناطق النظام أصبح أمراً واقعاً، وليطرح السؤال حول صيغة التوازن هذا المسار.

ترى روسيا في التعافي المبكر جسراً بين مساعدات الإغاثة وإعادة الإعمار. تريد روسيا المضي قدما في دعم جهود التطبيع التدريجي مع حكومة دمشق بتوجيه الخطاب بعيداً عن النزاع والصراع المسلح، باتجاه قضايا المساعدة التقنيّة للتعافي، والإيحاء بأنّ سوريا بلغت مرحلة ما بعد النزاع، ليصبح مصطلح «التعافي المبكر» التسويقيّ مفيداً لموسكو في هذه الحالة. ومن الصعب تحديد نتائج مثل هذه المحاولات للتلاعب بالخطاب، لكنها تسهم بالطبع إلى خلق مناخ يمكن فيه لوكالات الأمم المتحدة، خلافاً لمبادئ الأمم المتحدة الإنسانيّة وخطوط سياستها العامة المتفق عليها.

صندوق التعافي

لم يكشف أيّ طرفٍ عن طبيعة التفاهم ومضمونه ودوافع حكومة دمشق والمقابل، الذي حصلت عليه للموافقة على التمديد، إلا أنّ زيادة الاهتمام بمشاريع التعافي المبكر في مناطق سيطرة حكومة دمشق، إضافة للإعلان عن إنشاء الصندوق تمويل مشاريع التعافي المبكر يشي بخفايا التفاهم بين الطرفين.

في 21/4/2024، قال “آدم عبد المولى” منسق الأمم المتحدة للشؤون الإنسانية في سوريا، إن الصندوق المزمع إنشاؤه لتمويل مشاريع التعافي المبكر قبل حلول الصيف المقبل، يجب أن تكون أمانته خارج سوريا، لمنع أي “تسييس”. وأوضح أنَّ الصندوق يرتكز على جدول أعمال الأمم المتحدة الإنساني المشترك، لذلك يجب أن تحكمه المبادئ الإنسانيّة الأساسيّة المتمثلة بالاستقلال والحياد والإنسانيّة، ويتعين حماية التعافي المبكر من أي محاولة للتسييس. ولفت المسؤول الأممي، إلى أن استراتيجية التعافي المبكر والصندوق يهدفان إلى تحقيق الفائدة لجميع أنحاء سوريا، بغض النظر عمن يسيطر، وأكد على ضرورة أن تتمتع الجهات الفاعلة الإنسانية على الأرض بالاستقلاليّة الكاملة لتطوير مشاريع التعافي الخاصة بها، وبالمساواة في الوصول إلى الصندوق. وسبق أنّ صرح منسق الأمم المتحدة للشؤون الإنسانية في سوريا، آدم عبد المولى، في 31/3/2024، أن تمويل مشاريع هذا البرنامج سيجري من خلال إنشاء صندوق خاص يوفر لبعض المانحين غير التقليديين كدول الخليج، “آلية آمنة وشرعية تحت مظلة دولية” بأن تقدم المساعدات التي لا تستطيع أن تقدمها الآن بسبب العقوبات الأميركية والغربية المفروضة على حكومة دمشق. وتابع أن العدد الإجمالي للأشخاص الذين يحتاجون إلى شكل من أشكال المساعدات الإنسانية في سوريا هو 16 مليوناً و700 ألف شخص، ويتم استهداف منهم ما يزيد على عشرة ملايين.

التعافي المبكر وإعادة الإعمار

تنقسم الأعمال الإنسانيّة الأممية إلى أربعة مستويات: هي الإغاثة الإنسانيّة والمساعدات الإنسانيّة والتعافي المبكر وإعادة الإعمار. وتعد الإغاثة الإنسانية المستوى الأدنى فيما إعادة الإعمار هي المستوى الأعلى.

ويشير “التعافي المبكر” إلى الأنشطة الإنسانيّة، التي تتجاوز تقديم مساعدات الإغاثة ولكنها لا ترقى إلى مستوى إعادة الإعمار. على سبيل المثال، بدلاً من إرسال شاحنات المياه والفرق الطبيّة باستمرار من الخارج إلى المجتمعات المحتاجة، يضع التعافي المبكر استجابات مستدامة تقلل الضغط على المساعدات الطارئة عن طريق إصلاح محطات ضخ المياه وتجديد المراكز الصحية. لكن أنشطة التعافي المبكر لا تقتصر على الخدمات الأساسيّة، بل يمكنها أن تشمل مجالات مثل الحوكمة وإعادة دمج السكان النازحين.

يشمل “التعافي المبكر” جملةً من مجالات الإغاثة والمساعدة الانمائية، والمصطلح حديث نسبيّاً في قاموس السياسة ما يجعل من الصعبِ وضع تعريف دقيق له يحظى بالقبول الواسع. فالحكومات الغربيّة المانحة لم توافق على تعريف موحد، علاوةً عن تعريف خاص بالسياق السوريّ. لذلك، فإنّ الخطوط الفاصلة بين مساعدات التعافي المبكر والمساعدات الطارئة وتحقيق الاستقرار وإعادة الإعمار تتسم بالضبابيّة. ومن غير المرجح ظهور تعريفات قاطعة قريباً، ويسمحُ غموض المصطلح ببعض المرونة التي يجدها السياسيون والعاملون في المجال الإنسانيّ مفيدة. ووفقا لمجموعة السياسات الإنسانيّة، كان التعافي المبكر وسيلة لتأطير الأنشطة والاستراتيجيات والمقاربات ضمن السياقات الإنسانيّة والانتقاليّة. وهناك ثلاثة فروقٍ بين التعافي المُبكر وإعادة الإعمار.

 الأول: تقوم الدولة بوضعِ خططِ إعادة الإعمار وتَنفذها، بينما يتمُّ تَخطيطُ وتَنفيذُ التّعافي المبكر من قِبَلِ مُنظّمات الإغاثة، سواءٌ كانت مَركزيةً تأتَمِرُ بأمر هيئةٍ إداريةٍ واحدةٍ كالأمم المتحدة مثلًاً أو مُنظماتٍ فردية.

الثاني: التّعافي المُبكرَ شَكلٌ من أشكالِ المُساعَدة الإنسانية لا يستلزِمُ السَّدادَ لاحقًا، أما إعادة الإعمار فيُمكن أن تأتيَ على هيئة قروضٍ مُيسّرةٍ من مُنظماتٍ منفردة أو متعددةِ الأطراف كصندوق النقد الدولي أو البنك الدوليّ.

الثالث في التّعافي المُبكرَ يتم ترتيبُ أولوِيَّاته تبعًا للاحتِياجات الإنسانية، حاله في ذلك حالُ أشكالِ المُساعَدات الإنسانيّة الأخرى، ويمكن النَظرُ إلى مُساعداتِ التّعافي المُبكر على أنّها نَشاطٌ يقعُ بين النهج السائد اليوم، والمُتمَحور حول المساعدات الإنسانية الأساسيّة كالغذاء والمأوى وخدمات المياه والصرف الصِّحي والنظافة من جهةٍ، وإعادة الإعمار من جهةٍ أخرى. أما إعادةُ الإعمار فليستْ كذلك بالضرورة.

وبغض النظر عن دلالات المصطلح، نجد توافقاً على ضرورة وفائدة زيادة المشاريع التي تتجاوز المساعدة الطارئة لتلبية الاحتياجات الإنسانيّة المتزايدة في سوريا وسط النزاع المستمر. ولكن، لم يكن هذا هو الحال دائماً. فقد كان قبول المانحين لهذا التوجه فاتراً في أحسن الأحوال،

يبقى الخلاف قائماً حول على حجم أنشطة التعافي المبكر والعواقب السياسيّة للتنسيق المطلوب مع السلطات السوريّة. فعلى عكس إعادة الإعمار، يتبع التعافي المبكر منطقاً قائماً على الاحتياجات الإنسانيّة ويمكن إجراؤه بدون تعاون رسميّ مع حكومة دمشق، وكذلك الأطراف المسيطرة في باقي المناطق. وهذا النوع من التنسيق يشكل مشكلة سياسيّة. فقد عارضت فرنسا والولايات المتحدة عام 2021 زيادة مساعدات التعافي المبكر معتبرين أنّها بمثابة إعادة إعمار، وهو أمر مرفوض قبل السير في انتقال سياسيّ موثوق ومتوافق مع قرار مجلس الأمن 2254.

دمشق تجني العوائد الماليّة

خلال جلسة الحوار التفاعليّ الخاصة بمجلس الأمن الدوليّ، والتي عقدت في 21/11/2022. أفادت تقارير أمميّة نوقشت فيها قيمة المشاريع الخاصة بالتعافي المبكر المقدمة من الأمم المتحدة والوكالات التابعة لها بلغت أكثر من 517 مليون دولار أمريكي وقال فريق منسقي استجابة سوريا، إنّ المشاريع شملت معظم المحافظات السورية والتي تقع تحت سيطرة حكومة دمشق، وتجاوزت قيمتها الإجماليّة 90% من إجمالي التمويل من إجمالي التمويل المخصص لعامي 2022/2023.

لكن ممثل روسيا لدى الأمم المتحدة أعرب عن أسفه في اجتماع لمجلس الأمن عقد بعد أسبوع من أنَّ “المانحين الغربيين يستغلون تمويل مشاريع التعافي المبكر للذهاب إلى المناطق الخارجة عن سيطرة دمشق”. وزعمت روسيا في كانون الثاني أنّ 35% فقط من التمويل سيذهب إلى مناطق سيطرة حكومة دمشق بسبب تسييس الغرب للمساعدات الإنسانيّة، ورغم غياب البيانات الموثوقة عن التوزيع الفعليّ، فإن التصريحات المتناقضة توضح مدى الشحن السياسيّ حول القضية.

وتأمل دمشق تجاوز الحد الفاصل بين “التعافي المبكر” و”إعادة الإعمار” المحرمة. وقد استجابت الأمم المتحدة لمطالب وخضعت للابتزاز وأعلنت عن “صندوق الثقة للإنعاش المبكر” في دمشق ما أثار قلقاً واسعاً من تحكم أكبر للنظام بملف المساعدات الإنسانية وتوظيفه لمصالحه السياسية والأمنية. ورغم رؤية الأمم المتحدة لهذا الصندوق كوسيلة لمساعدة الشعب السوريّ في المناطق كافة وطريقاً مضموناً للمانحين بعيداً عن العقوبات، ترى بعض التحليلات أنّه خطوة للالتفاف على عقوبات “قيصر”.

الأموال مقابل الأفعال

شكلت الدول العربية لجنة الاتصال الوزاريّة العربيّة للحوار مع دمشق وحل الأزمة السورية وفق ما عُرف بـ”المبادرة الأردنية”، وعقدت اللجنة اجتماعاً في القاهرة 15/8/2023، وركّز وزير خارجية حكومة دمشق فيصل المقداد، خلال الاجتماع، على مسألة دعم دمشق لتحصيل مشاريع “التعافي المبكر” ضمن المساعدات التي تقدّمها الأمم المتحدة. وجاء في البيان الختاميّ: “أكد المشاركون على تكثيف العمل مع المجتمع الدوليّ والأمم المتحدة لتسريع تنفيذ مشاريع التعافي المبكر، وتوسيع نطاق الأنشطة الإنسانية مع بناء الأسس اللازمة للتعافي.

وجاء في البند الأول من المبادرة الأردنيّة ضمان الوصول الإنسانيّ الى سوريا وهنا كان مطلوباً من دمشق الموافقة على إبقاء المعابر الحدوديّة في الشمال مفتوحة لمرور المساعدات الإنسانيّة مقابل إرسال مساعدات صحيّة إلى مناطق سيطرة الحكومة.

البند الثاني تضمن خلق بيئة مناسبة لعودةٍ آمنةٍ للنازحين واللاجئين، وتقوم دمشق بإجراءات محددةٍ لتسهيلِ هذه العودة مقابل تمويل مشاريع التعافي المبكر، وهنا بيت القصيد لاحقا وخلال شهر آب 2023 وبعدما أنهت واشنطن تجميد العقوبات على سوريا بسبب الزلزال نشرت وزارة الخزانة الأمريكيّة نشرة توضيحيّة مفادها، أنَّ هناك استثناءات للمشاريع المرتبطة بالاستقرار والتعافي المبكر ويظهر التساهل الأمريكيّ، أنَّ القبول اللاحق باستثناء مشاريع التعافي بعد رفض سابق يأتي ضمن شروط سياسيّةٍ بدأت بالتحقق، وبعد مرور أقل من عام على المبادرة الأردنية القائمة على مبدأ “خطوة مقابل خطوة” كشفت الأمم المتحدة في 10/3/2024 عن وثيقة استراتيجية لإنشاء صندوق ماليّ للتعافي المبكر 2024 ـ 2028، وسيكون مقره في دمشق، ويعمل تحت قيادة مباشرة من منسق الأمم المتحدة المقيم للشؤون الإنسانية، وهذا المشروع الذي عارضته واشنطن عام 2021 أصبح أمراً واقعاً. ومن أبرز ميزاته “المرونة التشغيلية” و”الإطار الزمني الأطول”.

يعود الفضل في إنشاء هذا الصندوق لمارتن غريفيث، بصفته رئيساً لمكتب تنسيق الشؤون الإنسانيّة، الذي وظّف كارثة الزلزال الذي ضرب شمالي سوريا وجنوبي تركيا، في شباط 2023، وزار دمشق في 22/3/2023. هو صاحب الفكرة واقترح أنّ صندوق سيجذب الأموال الخليجيّة لأنّه ستكون لديه خطوط حمراء أقل فيما يتعلق بالعقوبات الغربيّة وخاصه الأمريكية.

مصطلح التعافي المبكر غامض من حيث التعريف وحدود العمل وهذا الأمر يمنح مرونة للمفاوضاتِ السياسيّة، لتصبحَ المعادلة وفق الصيغة التالية: يزيد تدفق الأموال إلى الصندوق الأمميّ، مع ارتفاع نسبة الإنجاز في المبادرة الأردنيّة.